"Introducción" al Sector Público y el Estado del Bienestar

Así empieza un trabajo que realice hace poco para Hacienda Pública Española I, titulado "Argentina y España: El Sector Público, el Estado del Bienestar y la crisis económica", que aunque entregado y calificado, desde mi punto de vista no está de cerca terminado. La entrada de hoy puede servir como una pequeña introducción al Sector Público y el Estado del Bienestar desde una perspectiva ortodoxa, para quien le interese estos temas.


El Sector Público y el Estado del Bienestar

En las economías desarrolladas el Sector Público ha ido ganando peso, acompañado por la aparición del Estado del Bienestar. Hoy en día, y sobre todo tras la Segunda Guerra Mundial, el Sector Público no sólo provee bienes públicos puros (como la defensa nacional, justicia, la seguridad, infraestructuras etc.), sino que también intenta asegurar y ofrecer un nivel de vida mínimo a los ciudadanos. Con este fin, muchos gobiernos de los países desarrollados ofrecen de forma gratuita servicios como la Vivienda, la Educación y la Sanidad, y a su vez programas de trasferencias de renta como las Prestaciones de desempleo o las Pensiones. También llevan a cabo programas para evitar la Pobreza. Aunque, el crecimiento del Sector Público se detuvo, e incluso empezó a retroceder, tras la crisis económica internacional de los años 70, debido a una mayor influencia de las corrientes neoliberales*, en los años 80, que cuestionan su tamaño y viabilidad, entendiendo estas que el Sector Público debería tener otro rol con una intervención económica a ser posible nula.

El fenómeno del desarrollo del Sector Público y el Estado del Bienestar no sólo se limita a los países de Europa, donde podemos encontrar los casos más representativos del Estado del Bienestar, cómo en Suecia, dónde el gasto público llego a alcanzar el 73,1% del PIB en 1993. Sino que también se encuentra en América Latina, aunque su desarrollo haya sido menor y mucho más accidentado.

Podemos encontrar un acuerdo casi unánime en la mayoría de la corrientes ideológicas a la hora de defender la necesidad de un Estado que regule el terreno donde se desarrolle la actividad económica (marco institucional, que define la organización económica de la sociedad) y provea ciertos bienes (los bienes públicos puros), y por lo tanto, que parte de la economía esté en manos del Sector Público. En donde no podemos encontrar acuerdo es en el diseño del marco institucional, hasta qué punto el Estado debe interferir en la economía, y cómo ha de intervenir y financiarse (tipo de impuestos). En la actualidad, en la mayoría de los países occidentales, lleva a cabo las siguientes actividades:

 La configuración y mantenimiento de un marco institucional, con el regula la economía llegando a condicionarla y a manipularla. El Estado, mediante la regulación, no sólo es el árbitro y legislador del sector privado, sus decisiones condicionan el desarrollo del sector privado, y estas son muchas veces tomadas dependiendo de la situación actual de la economía y las demandas de la sociedad, como la fijación de precios de ciertos bienes o el salario mínimo.
 Intenta evitar los fallos del mercado, tomando medidas contra la competencia imperfecta, proveyendo bienes públicos (que el sector privado no podría hacerse cargo o asignar eficientemente), regulando los efectos externos, etc.
 También busca alterar la distribución de la renta, la mayoría de las veces, mediante una política impositiva progresiva que financia políticas de gasto público encaminadas a este objetivo (sean transferencias en efectivo o en especie).
 También el Estado intenta controlar los efectos de los ciclos de la economía.


Estos objetivos no siempre son alcanzados con éxito por el Sector Público, y son algunos fuertemente cuestionados sobre todo en la manera que son desarrollados. Una de las razones reside en que, las ineficiencias del Sector Público pueden ser mayores que aquellas traídas por los fallos del mercado. También, se le acusa de que este cause ineficiencias en la economía y distorsione su funcionamiento. Además, en el panorama actual de un mundo globalizado, las políticas económicas que pueda llevar un Estado a nivel nacional están muchas veces limitadas por la integración institucional a nivel internacional (como en la Unión Europea) o son ineficaces o inviables al haber una fuerte influencia internacional, sea en el ámbito comercial, financiero o impositivo.

Se entiende que el Estado del Bienestar está directamente ligado a la redistribución de la renta y el Gasto Público (a su vez ligado con otros objetivos). Para que haya una reducción de las desigualdades, una reducción de la pobreza y la provisión de las mismas oportunidades a todos los ciudadanos, es necesario un programa redistributivo que soporte al Estado del Bienestar. Este es financiado por un sistema impositivo que muchas veces es de carácter progresivo, siendo el sistema impositivo en si un mecanismo redistributivo y la base del Estado del Bienestar.

El Estado del Bienestar

Los objetivos del Estado del Bienestar y las razones de su implementación no están del todo claros, existen opiniones diversas. Podemos abogar por el eclecticismo y encontrar una armonía entre las posiciones sobre este tema, además es posible que nos dé un mejor resultado que considerar un único punto de vista que muchas veces puede llegar a resultar limitado y por tanto no explique la totalidad de la realidad.
Este aunque ya sienta precedente en la segunda mitad del siglo XIX en Alemania con Otto von Bismark, empieza a tener un apogeo generalizado tras la Segunda Guerra Mundial. Era por un lado necesaria una fuerte intervención gubernamental para la reconstrucción de Europa, y por otro, era necesario que el gobierno fuese capaz de asegurar un nivel de vida mínimo a la población europea que de lo contrario se hubiese sentido tentada a elegir el proyecto comunista. Además, todavía se tenía presente los efectos que tuvo el crack del 29, los cuales tuvieron una mayor relevancia económica y social por la falta de un Estado del Bienestar desarrollado, como el que existe actualmente capaz de amortiguar los efectos de una crisis económica de gran envergadura como fue la del 29 o la actual. Por ejemplo, sin los mecanismos de protección que provee el Sector Público en la crisis del 29, en EEUU, al subir abruptamente el desempleo se llego a una situación socialmente insostenible. Luego en el apartado económico, por ejemplo las actuales prestaciones por desempleo juegan un papel muy importante ya que amortiguan la contracción de la demanda, permiten que el consumo no se vea tan deprimido, a diferencia de los años 30. En la actualidad, el salto del desempleo español, de 1,8 millones en el tercer trimestre del 2007 al actual 5,4 millones, sin los mecanismos de protección social existentes y, en especial, el seguro desempleo, la situación sería una pesadilla en el ámbito económico y social en comparación con la realidad que ahora vivimos. La relevancia del Sector Público y del Estado del Bienestar en el campo económico es evidente y muchas veces olvidada. Es el Sector Público el cual mantiene un importante porcentaje de la economía funcionando, cerca del 40% del PIB o por encima del 50%, dependiendo el país que se mire. Mediante el Estado del Bienestar se asegura un porcentaje importante de empleo, se dan los medios y se prepara la base para un desarrollo económico y social resistente y sostenible, con el también se consigue una mayor eficiencia económica al asegurar servicios como la educación (que forman el capital humano) y la sanidad.

El Estado del Bienestar surge como vemos por varias razones. Tanto en el siglo XIX como en el XX había una razón política de fondo y una amenaza por la cual el Estado del Bienestar fue creado. En el siglo XIX y ya desde antes, la industrialización aunque trajo beneficios, también puso en evidencia la pobreza y explotación que hacían posible dicho proceso industrializador, ante este panorama movimientos obreros y corrientes económicas y políticas distintas a la predominante empezaron a surgir y a exigir un cambio, un sistema que fuese más justo y que no tuviese al trabajador en situación de precariedad. Incluso parte de estos movimientos empezaron a amenazar la supervivencia del Capitalismo, la burguesía y la clase política predominante de aquella época. Otto Von Bismarck no creo el Seguro de Enfermedad en 1883, el de Vejez y Accidentes en 1884 por defensa de los derechos de los pobres o por ser socialdemócrata, Bismarck era conservador pero se enfrentaba al movimiento obrero alemán que estaba amenazando con la continuidad del sistema existente. El movimiento obrero alemán estaba ganando poder político a la vez que se volvía más violento, sobre todo tras la crisis de 1873. Bismarck se enfrento a esta situación por un lado ilegalizando el movimiento y por otro aprobando las medidas sociales antes mencionadas. Aquí encontramos como razón principal la seguridad social o la seguridad del sistema económico y social existente, es decir, el muro contra revolucionario o el desincentivo de la revolución y el cambio en el poder y propietarios de la riqueza. Razones políticas similares encontramos tras el crack del 29 y la Segunda Guerra mundial.
Luego, en la relevancia económica del Sector Público y del Estado del Bienestar, tal como se menciono antes, podemos encontrar el objetivo de estabilidad económica y de amortiguación de los periodos cíclicos de recesión. Es notorio resaltar que a pesar de la función estabilizadora y amortiguadora del Estado del Bienestar en las fases recesivas del ciclo económico, es precisamente en estos periodos cuando más se debate la legitimidad, eficacia, eficiencia y sostenibilidad del mismo. Esta revisión y cuestionamiento se puede observar con la crisis económica actual.


En el campo del objetivo de seguridad económica este procura que se mantenga un estándar de vida protegiendo a los ciudadanos de las variaciones inciertas o no (desempleo o vejez) que puedan suceder en el flujo de ingresos. En este ámbito la intervención pública está justificada porque se considera más apropiado que sea el sector público el que absorba los riesgos sociales. En primer lugar, existen unos elevados costes de transacción, siendo el sector privado incapaz asegurar los riegos de carácter social, mientras que el Estado si. Luego, existe un problema de selección adversa y de las diferencias de riesgo. También los objetivos serian distintos y por lo tanto los resultados también, el sector privado estaría obligado a buscar siempre la maximización de los beneficios y no aseguraría a la totalidad de la población lo cual vendría agravado por la información imperfecta, en contraste, el sector público a priori no tiene como principal objetivo los beneficios, sino la cobertura universal o equitativa. A pesar de esto, los seguros públicos no están libres de problemas, pueden llegar a perjudicar la eficiencia en la economía si no se controlan, los seguros públicos tienen el problema de riesgo moral, y lo tiene en mayor medida que los privados.

En el caso del objetivo de reducción de la pobreza juega un papel importante la solidaridad social. Para muchos individuos la reducción o desaparición de la pobreza, sobre todo dentro de la misma nación, tiene importancia y les reporta utilidad. Es habitual existan grupos de presión que luchen por este objetivo, demostrando la existencia de un espíritu cooperativo y altruista dentro de la sociedad. Además de las externalidades positivas ligadas a dicho objetivo y ganancias de eficiencia.

Finalmente, encontramos el objetivo de reducción de la desigualdad. Este se lleva a cabo en dos frentes a la vez, por un lado mediante la equidad vertical, que se refiere a la redistribución de la renta y riqueza entre los distintos estratos de la sociedad. Luego a través de la equidad horizontal, que consiste en analizar los factores que hacen distintos a los individuos siendo este análisis necesario para considerar hasta que punto han de recibir o contribuir al sistema redistributivo. Juega un papel muy importante, y ampliamente aceptado, en las economías occidentales, que en este campo el Estado ha de proveer las mismas oportunidades de partida a los individuos de la sociedad, es decir, intentar que todos empiecen en condiciones de igualdad de oportunidades, esto implica la provisión pública de la educación y sanidad, entre otros bienes y servicios públicos. Este objetivo de redistribución que puede llegar a perseguir la igualdad ha sido tradicionalmente objetivos perseguidos sobre todo por países de modelo socialdemócrata y también han ganado una importante relevancia, sobretodo históricamente, con los movimientos obreros y corrientes económicas y políticas alternativas a la capitalista. A su vez, autores defienden que la desigualdad en los niveles que se pueden observar en la actualidad son fuente de ineficiencia económica, siendo la reducción de la desigualdad un camino hacia la eficiencia económica y mayor bienestar.

Este último objetivo, la reducción de la desigualdad, está ligado directamente con los anteriores mencionados, esto se debe a que todas las medidas que tome el Estado en persecución de los mismos traerán consigo una disminución de la desigualdad (en comparación si estas no existieran) y una redistribución de la renta, ya sea de manera directa (monetaria) o indirecta (en especie).

Todos los objetivos mencionados pueden ser cuestionados en si son objetivos originales o principales del Estado del Bienestar o no, pero no pueden ser cuestionados en gran medida en si son o no los resultados que aporta el mismo sobre el ámbito social, económico y político. Además, que dentro de la construcción del Estado del Bienestar han intervenido directamente o indirectamente, mediante la presión, distintos grupos que si tenían dichos objetivos, y que dichas intervenciones de forma consciente o inconsciente fueron los ingredientes del Estado del Bienestar tal como lo conocemos hoy en día. Por eso, limitarnos a un sólo objetivo principal del Estado del Bienestar es equivalente a querer ignorar el proceso de su creación y las condiciones de su actuación en la actualidad (los agentes que condicionan su actuación). No obstante, como ciertos autores señalan, la intervención pública está limitada por la lógica de la economía del libre mercado imperante, yendo los objetivos del Estado en contra corriente de los resultados que provoca el libre mercado.

*Aunque la ideología neoliberal sea sólo una hablamos en plural ya que está vario en su manifestación y objetivos entre los países.



"Introducción" Más de un libro sería necesario para dar una introducción realista al Sector Público y el Estado del Bienestar.